Strumenti urbanistici comunali

La riforma del Titolo V della Costituzione (2001), attribuendo al governo del territorio la natura di materia concorrente, ha dato impulso a un profondo rinnovamento della legislazione urbanistica regionale. Quasi tutte le Regioni hanno sostituito il tradizionale PRG con strumenti piu articolati, generalmente fondati sulla separazione tra componente strutturale (di lungo periodo, non conformativa della proprieta) e componente operativa (di breve-medio periodo, conformativa e quindi fonte di diritti edificatori).

In Lombardia, la L.R. 12/2005 ha introdotto il Piano di Governo del Territorio (PGT), articolato in tre atti: il Documento di Piano (con valenza strategica, non conformativo), il Piano delle Regole (che disciplina il tessuto urbano consolidato e le aree agricole) e il Piano dei Servizi (che programma la dotazione di attrezzature pubbliche). Il PGT ha una durata quinquennale per il Documento di Piano, mentre il Piano delle Regole e il Piano dei Servizi non hanno scadenza.

In Emilia-Romagna, la legislazione urbanistica ha introdotto un sistema tripartito particolarmente significativo. Il Piano Strutturale Comunale (PSC) definisce le scelte strategiche di assetto del territorio, individuando gli ambiti di trasformazione senza pero attribuire diritti edificatori. Il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) disciplina gli interventi ammissibili nel tessuto urbano consolidato e nelle aree rurali. Il Piano Operativo Comunale (POC) e lo strumento che rende operativi gli ambiti di trasformazione previsti dal PSC, attribuendo diritti edificatori con una validita quinquennale. Con la nuova L.R. 24/2017, la Regione ha riformato ulteriormente il sistema, introducendo il Piano Urbanistico Generale (PUG).

La Toscana, con la L.R. 65/2014, ha adottato un sistema fondato su due strumenti principali: il Piano Strutturale (PS), che contiene le scelte strategiche e lo statuto del territorio, e il Piano Operativo (PO), che disciplina l'attivita edilizia e urbanistica per il quinquennio di validita. Il Piano Operativo si sostituisce al vecchio Regolamento Urbanistico e contiene le previsioni conformative della proprieta.

Il Veneto, il Piemonte, la Puglia, la Campania e le altre Regioni hanno adottato ciascuna il proprio sistema, con denominazioni e articolazioni diverse ma con una filosofia comune: separare la componente strategica (strutturale) dalla componente attuativa (operativa). Per il professionista che opera in ambito sovraregionale, questa varieta rappresenta una sfida costante, che richiede la conoscenza puntuale della legislazione della Regione in cui si interviene.

Nonostante le differenze, tutti i sistemi regionali condividono alcuni principi comuni: la conformita alla pianificazione sovraordinata, la partecipazione dei cittadini al processo di formazione dei piani, la valutazione ambientale strategica (VAS), la perequazione urbanistica come strumento di equa distribuzione dei diritti edificatori, e l'attenzione al contenimento del consumo di suolo.

Le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) sono la componente normativa dello strumento urbanistico: un testo articolato che traduce in prescrizioni scritte le previsioni rappresentate graficamente nelle tavole di piano. Le NTA disciplinano analiticamente, per ciascuna zona o ambito, le destinazioni d'uso ammesse, i parametri urbanistici ed edilizi (indici, altezze, distanze, superfici), le modalita di intervento (diretto o subordinato a piano attuativo), i vincoli e le prescrizioni particolari.

La struttura tipica delle NTA prevede una parte generale, che definisce i parametri urbanistici ed edilizi e le definizioni (spesso in conformita al Regolamento Edilizio Tipo regionale), e una parte specifica, che disciplina ciascuna zona o ambito individuato nelle tavole. La parte generale e fondamentale perche stabilisce come si calcolano i parametri: ad esempio, come si misura l'altezza di un edificio, cosa si intende per superficie utile, quali volumi sono esclusi dal computo urbanistico.

Per il professionista, la lettura delle NTA e un'operazione che richiede attenzione e metodo. Le NTA vanno lette in combinato disposto con le tavole di piano e con il regolamento edilizio comunale. Non e raro che le NTA contengano prescrizioni che non emergono dalla sola lettura delle tavole, come divieti di frazionamento, obblighi di reperimento di parcheggi pertinenziali, prescrizioni sull'uso dei materiali o sulla tipologia edilizia.

Un aspetto particolarmente delicato riguarda la gerarchia tra le previsioni grafiche e quelle normative. In caso di contrasto tra quanto rappresentato nelle tavole e quanto prescritto dalle NTA, la giurisprudenza prevalente attribuisce prevalenza alle NTA, in quanto norma scritta e dunque meno suscettibile di errori materiali rispetto alla rappresentazione grafica. Tuttavia, questo principio non e assoluto e va valutato caso per caso.

Le NTA possono contenere anche disposizioni transitorie, che regolano la fase di passaggio tra il vecchio e il nuovo strumento urbanistico, e norme di salvaguardia, che limitano gli interventi nelle aree interessate da previsioni di trasformazione fino all'approvazione dei relativi piani attuativi. La conoscenza approfondita delle NTA del Comune in cui si opera e un requisito imprescindibile per qualsiasi attivita progettuale.

Le schede d'ambito sono elaborati di dettaglio che molti strumenti urbanistici di nuova generazione allegano alle NTA per disciplinare in modo specifico singole aree o comparti di trasformazione. Ciascuna scheda descrive un ambito territoriale identificato nelle tavole di piano e ne definisce i parametri urbanistici, le destinazioni d'uso ammesse, le prescrizioni progettuali, gli eventuali vincoli e le modalita di attuazione.

Una scheda d'ambito tipica contiene: la perimetrazione dell'area, la superficie territoriale, la capacita edificatoria (espressa in mq di SLP o in mc di volume), la destinazione d'uso prevalente e quelle complementari ammesse, l'altezza massima, il numero di piani, gli standard da cedere, le prescrizioni di carattere ambientale o paesaggistico, le indicazioni tipologiche e morfologiche, le condizioni per l'attuazione (ad esempio, l'obbligo di piano attuativo unitario per l'intero ambito).

Le schede d'ambito sono particolarmente importanti per le aree di trasformazione, dove il piano prevede interventi complessi di nuova edificazione, riqualificazione o rigenerazione urbana. In questi casi, la scheda d'ambito funziona come un vero e proprio brief progettuale, fornendo al progettista e al lottizzante i vincoli e gli obiettivi che il piano attuativo dovra rispettare.

In Emilia-Romagna, le schede d'ambito sono tradizionalmente allegate al PSC e al POC. Il PSC individua gli ambiti di trasformazione e ne fissa i parametri strutturali (capacita insediativa massima, mix funzionale), mentre il POC seleziona gli ambiti da attuare nel quinquennio e ne dettaglia le condizioni attraverso schede operative. Il RUE puo a sua volta contenere schede normative per gli ambiti del tessuto urbano consolidato.

Per il professionista, la lettura attenta delle schede d'ambito e imprescindibile prima di avviare qualsiasi progettazione. Le schede possono contenere prescrizioni molto puntuali — come l'obbligo di mantenere un certo allineamento edilizio, di realizzare un percorso ciclopedonale di collegamento, di garantire una percentuale minima di edilizia residenziale sociale — che condizionano in modo significativo le scelte progettuali.

I piani attuativi sono gli strumenti urbanistici di dettaglio attraverso i quali si da esecuzione alle previsioni del piano urbanistico generale. La L. 1150/1942 prevedeva il Piano Particolareggiato (PP) di iniziativa pubblica; successivamente, la L. 765/1967 ha introdotto il Piano di Lottizzazione (PdL) di iniziativa privata. Il panorama si e poi arricchito con il Piano di Recupero (PdR, L. 457/1978), il PEEP (Piano per l'Edilizia Economica e Popolare, L. 167/1962) e il PIP (Piano per gli Insediamenti Produttivi, L. 865/1971).

Il Piano Particolareggiato (PP) e di iniziativa pubblica: il Comune lo redige e lo adotta per attuare le previsioni del PRG in un determinato ambito. Il PP definisce la viabilita interna, la suddivisione in lotti edificabili, la localizzazione dei servizi pubblici e gli standard da rispettare. La sua approvazione comporta la dichiarazione di pubblica utilita delle opere previste, consentendo l'eventuale espropriazione delle aree necessarie.

Il Piano di Lottizzazione (PdL) e di iniziativa privata: sono i proprietari delle aree a proporre al Comune un progetto di urbanizzazione e di edificazione. Il PdL deve essere conforme alle previsioni del piano generale e alle eventuali schede d'ambito. La sua approvazione e subordinata alla stipula di una convenzione urbanistica tra il lottizzante e il Comune, con la quale il privato si impegna a realizzare le opere di urbanizzazione primaria (strade, fognature, illuminazione, rete idrica) e a cedere gratuitamente le aree per standard.

Il Piano di Recupero (PdR) e finalizzato al recupero del patrimonio edilizio esistente, in particolare nei centri storici e nelle aree degradate. Il PdR disciplina gli interventi ammissibili su ciascun edificio o complesso edilizio, definendo le categorie di intervento (restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, ristrutturazione urbanistica) e i parametri da rispettare. Puo essere di iniziativa pubblica o privata.

La convenzione urbanistica e il contratto tra il lottizzante e il Comune che accompagna l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata. La convenzione stabilisce: la cessione gratuita delle aree per standard e opere di urbanizzazione; l'impegno del lottizzante a realizzare a proprie spese le opere di urbanizzazione primaria (e talvolta parte della secondaria); i termini di inizio e ultimazione dei lavori; le garanzie fideiussorie a copertura degli obblighi assunti; le eventuali penali per inadempimento. La convenzione ha durata decennale e viene trascritta nei registri immobiliari.

Il PEEP e il PIP sono strumenti attuativi a destinazione vincolata: il primo per l'edilizia residenziale pubblica, il secondo per gli insediamenti produttivi. Entrambi comportano l'espropriazione delle aree da parte del Comune e la loro successiva cessione o concessione in diritto di superficie ai soggetti attuatori (cooperative edilizie, imprese artigiane e industriali). Sebbene il loro utilizzo si sia ridotto negli ultimi decenni, restano strumenti previsti dall'ordinamento.