Piano Regolatore e zonizzazione

Il Piano Regolatore Generale (PRG) e lo strumento urbanistico fondamentale previsto dalla L. 1150/1942 per disciplinare l'assetto del territorio comunale. Sebbene molte Regioni abbiano sostituito il PRG con strumenti piu articolati, il suo schema concettuale resta alla base di tutta la pianificazione italiana. Il PRG definisce la destinazione d'uso di ogni area del territorio comunale, stabilisce i parametri dimensionali per l'edificazione e individua le aree destinate a servizi pubblici.

Dal punto di vista formale, il PRG e composto da una serie di elaborati: le tavole di zonizzazione (planimetrie in scala 1:5000 o 1:2000 che rappresentano graficamente le destinazioni d'uso), le Norme Tecniche di Attuazione (NTA, che traducono in prescrizioni scritte quanto rappresentato nelle tavole), la relazione illustrativa (che espone le scelte progettuali e le analisi a supporto) e gli allegati tecnici (indagini geologiche, idrauliche, ambientali).

Il PRG ha natura di atto normativo a contenuto generale: le sue previsioni si applicano a tutti i soggetti proprietari di aree ricadenti nel territorio comunale, indipendentemente dalla loro volonta. Le previsioni di zonizzazione hanno carattere conformativo della proprieta, nel senso che definiscono le possibilita edificatorie di ciascun lotto. Un terreno in zona agricola, ad esempio, avra possibilita edificatorie estremamente limitate rispetto a un terreno in zona di espansione residenziale.

La procedura di formazione del PRG prevede diverse fasi: la delibera di adozione da parte del Consiglio Comunale, la pubblicazione e il deposito per le osservazioni dei cittadini (generalmente 60 giorni), la controdeduzione alle osservazioni da parte del Comune, e infine l'approvazione da parte della Regione o della Provincia (a seconda della legislazione regionale). Durante il periodo tra adozione e approvazione, si applicano le misure di salvaguardia che impediscono il rilascio di titoli abilitativi in contrasto con il piano adottato.

Le varianti al PRG seguono generalmente la stessa procedura del piano originario, salvo le varianti semplificate previste da alcune leggi regionali per modifiche di modesta entita. Le varianti possono essere generali (quando ridefiniscono l'intero assetto del piano) o parziali (quando modificano singole previsioni). La giurisprudenza ha chiarito che le varianti parziali non possono stravolgere l'impianto complessivo del PRG, pena la loro illegittimita.

Il Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, ha introdotto la classificazione del territorio comunale in zone territoriali omogenee, ciascuna caratterizzata da una specifica funzione prevalente e da precisi parametri edilizi. Questa classificazione, ancora oggi vigente come standard nazionale di riferimento, suddivide il territorio in sei zone principali, dalla A alla F.

La Zona A comprende le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale, o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti che possono considerarsi parte integrante degli agglomerati stessi. In zona A si applicano le regole piu restrittive: gli interventi sono generalmente limitati al restauro e al risanamento conservativo, con densita fondiarie che non possono superare quelle preesistenti.

La Zona B e costituita dalle parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A. Si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densita territoriale sia superiore a 1,5 mc/mq. La zona B corrisponde di fatto alle aree urbane consolidate, dove gli interventi ammessi sono prevalentemente di completamento del tessuto edilizio esistente.

La Zona C comprende le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi residenziali, che risultino inedificate o nelle quali l'edificazione preesistente non raggiunga i limiti di cui alla zona B. Le zone C sono le aree di espansione, dove la nuova edificazione e subordinata alla preventiva approvazione di piani attuativi (piani particolareggiati, piani di lottizzazione) che garantiscano la dotazione di urbanizzazioni primarie e secondarie.

La Zona D e destinata a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati. Include le aree produttive, artigianali, commerciali e direzionali. All'interno della zona D, il DM 1444 stabilisce limiti specifici di copertura e di altezza, generalmente meno restrittivi rispetto alle zone residenziali, ma con maggiori requisiti in termini di distanze dai confini e di dotazione di parcheggi.

La Zona E comprende le parti del territorio destinate ad usi agricoli. In queste zone l'edificazione e strettamente limitata alle esigenze dell'attivita agricola: abitazioni per il coltivatore diretto e la sua famiglia, strutture per la lavorazione e la conservazione dei prodotti agricoli, ricoveri per animali e macchinari. L'indice di edificabilita e molto basso, generalmente nell'ordine di 0,03 mc/mq.

La Zona F, infine, e destinata ad attrezzature e impianti di interesse generale: ospedali, impianti sportivi di livello sovracomunale, aree per l'istruzione superiore, parchi pubblici urbani e territoriali. Il DM 1444 stabilisce che le zone F debbano avere una dotazione minima di 17,5 mq/abitante per Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti.

E importante sottolineare che le Regioni e i singoli Comuni possono articolare ulteriormente queste zone, introducendo sottozone con parametri specifici. Ad esempio, una zona B puo essere suddivisa in B1 (tessuto storico consolidato con densita elevata), B2 (tessuto residenziale di completamento) e B3 (tessuto misto residenziale-commerciale), ciascuna con propri indici e parametri.

Gli standard urbanistici rappresentano la quantita minima di aree destinate a servizi pubblici che ogni strumento urbanistico deve garantire. Il DM 1444/1968 ha fissato la soglia minima inderogabile di 18 mq per abitante, suddivisi in quattro categorie: aree per l'istruzione (scuole materne, elementari, medie), aree per attrezzature di interesse comune (chiese, centri sociali, uffici pubblici, mercati), aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport, e aree per parcheggi pubblici.

La ripartizione dei 18 mq/abitante prevista dal DM 1444 e la seguente: 4,50 mq/ab per l'istruzione, 2,00 mq/ab per le attrezzature di interesse comune, 9,00 mq/ab per gli spazi pubblici attrezzati (verde) e 2,50 mq/ab per i parcheggi pubblici. Questi valori rappresentano minimi inderogabili: le Regioni e i Comuni possono prevedere standard superiori, ma non inferiori.

Il rispetto degli standard urbanistici e un obbligo che grava sia sul piano urbanistico generale sia sui piani attuativi. Nel PRG, le aree a standard sono individuate graficamente e la loro quantita complessiva deve essere almeno pari al prodotto tra il numero di abitanti previsti dal piano e la dotazione minima di 18 mq/ab. Nei piani attuativi delle zone C (espansione), il lottizzante deve cedere gratuitamente al Comune le aree necessarie a garantire la dotazione di standard.

Un tema di grande attualita e la cosiddetta monetizzazione degli standard, ovvero la possibilita per il privato di corrispondere al Comune un importo in denaro in luogo della cessione fisica delle aree. Questa pratica, ammessa da molte leggi regionali, si applica nei casi in cui la cessione di aree all'interno del comparto non sia funzionalmente idonea o quando il Comune preferisca acquisire aree in altra localizzazione. La monetizzazione e stata oggetto di ampio dibattito giurisprudenziale, con la Corte Costituzionale che ne ha ammesso la legittimita a condizione che l'importo sia proporzionato al valore delle aree.

Per il professionista, la verifica della dotazione di standard e un passaggio fondamentale nella redazione di qualsiasi piano attuativo o nella valutazione di un intervento che comporti un aumento del carico urbanistico. Un incremento di superficie utile residenziale o un cambio di destinazione d'uso che generi nuovi fabbisogni di servizi richiede la dimostrazione che gli standard siano comunque rispettati, eventualmente attraverso il reperimento di nuove aree o la monetizzazione.

Gli indici urbanistici sono i parametri numerici che regolano l'intensita dell'uso del suolo in ciascuna zona del piano. Il loro corretto utilizzo e essenziale per dimensionare qualsiasi intervento edilizio in modo conforme alle previsioni urbanistiche. I principali indici sono l'indice di edificabilita fondiaria (If), l'indice di edificabilita territoriale (It), il rapporto di copertura (Rc) e l'altezza massima (H max).

L'indice di edificabilita fondiaria (If) esprime il volume massimo costruibile per ogni metro quadrato di superficie fondiaria (Sf), cioe la superficie del lotto al netto delle aree destinate a strade, parcheggi e servizi pubblici. Si misura in mc/mq. Ad esempio, un If di 1,5 mc/mq applicato a un lotto fondiario di 1.000 mq consente di edificare un volume massimo di 1.500 mc. In alcune regioni, l'indice e espresso in termini di superficie lorda di pavimento (SLP) anziche di volume.

L'indice di edificabilita territoriale (It) esprime invece il volume massimo costruibile per ogni metro quadrato di superficie territoriale (St), cioe la superficie complessiva dell'area comprensiva delle aree per standard e infrastrutture. L'It e generalmente inferiore all'If perche la St include aree non edificabili. La conversione da It a If si ottiene attraverso il rapporto tra St e Sf, che dipende dalla percentuale di aree da cedere per standard e opere di urbanizzazione.

Il rapporto di copertura (Rc) esprime la percentuale massima della superficie fondiaria che puo essere coperta dall'edificio, misurata come proiezione a terra del fabbricato. Un Rc del 40% su un lotto di 1.000 mq significa che la superficie coperta dell'edificio non puo superare i 400 mq. Il rapporto di copertura e un parametro importante per garantire adeguati spazi liberi all'interno del lotto per cortili, giardini e distacchi.

L'altezza massima (H max) e il limite verticale dell'edificazione, generalmente misurato dal piano di campagna (o dal marciapiede stradale) fino all'intradosso dell'ultimo solaio o alla linea di gronda. Il DM 1444/1968 stabilisce limiti di altezza per ciascuna zona: in zona A l'altezza non puo superare quella degli edifici circostanti; in zona B il limite e variabile ma generalmente non supera i 25 metri. Alcune NTA introducono anche il numero massimo di piani fuori terra come ulteriore parametro di controllo.

Oltre a questi indici principali, le NTA definiscono generalmente anche le distanze minime tra edifici (10 metri tra pareti finestrate, come stabilito dal DM 1444/1968), le distanze dai confini (generalmente meta della distanza tra edifici), le distanze dalle strade (variabili in funzione della classificazione stradale) e la superficie permeabile minima (percentuale del lotto che deve restare non impermeabilizzata per consentire il drenaggio delle acque meteoriche).