Decreto Salva Casa e novità normative

Il Decreto-Legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito con modificazioni dalla Legge 24 luglio 2024, n. 105, comunemente noto come Decreto Salva Casa, rappresenta l'intervento normativo più significativo in materia edilizia degli ultimi anni. La finalità dichiarata del provvedimento è quella di semplificare le procedure edilizie, favorire la regolarizzazione delle piccole difformità e agevolare la circolazione immobiliare, riducendo il contenzioso e le incertezze che gravano sul patrimonio edilizio italiano. Il decreto modifica numerose disposizioni del DPR 380/2001, incidendo su aspetti fondamentali del sistema dei titoli abilitativi.

Il contesto in cui il Decreto Salva Casa è stato adottato è quello di un patrimonio edilizio italiano caratterizzato da una diffusa presenza di piccole difformità rispetto ai titoli abilitativi originari. Secondo le stime del settore, oltre l'80% degli immobili italiani presenta difformità di varia entità rispetto ai progetti approvati, che possono ostacolare le operazioni di compravendita, la stipula di mutui ipotecari e l'accesso alle agevolazioni fiscali per la ristrutturazione. Il decreto mira a risolvere queste situazioni attraverso un sistema di tolleranze graduate e procedure di sanatoria semplificate.

Le principali aree di intervento del Decreto Salva Casa riguardano: l'ampliamento delle tolleranze costruttive ed esecutive, l'introduzione della sanatoria semplificata mediante il nuovo articolo 36-bis (cosiddetta doppia conformità attenuata), la revisione del regime del cambio di destinazione d'uso, la ridefinizione dello stato legittimo dell'immobile, la semplificazione della disciplina dei sottotetti e l'estensione dell'edilizia libera. Ciascuno di questi interventi ha modificato disposizioni consolidate del Testo Unico, richiedendo ai professionisti un aggiornamento immediato e approfondito.

Il decreto ha ricevuto un'accoglienza generalmente positiva da parte del mondo professionale, pur con alcune criticità interpretative che la prassi applicativa sta progressivamente risolvendo. Le principali critiche riguardano la complessità del coordinamento tra le nuove disposizioni e la normativa preesistente, l'incertezza sulla portata retroattiva di alcune norme e la difficoltà di applicare uniformemente le nuove tolleranze in un contesto caratterizzato da strumenti urbanistici molto diversi tra un comune e l'altro. Le circolari ministeriali e le prime pronunce giurisprudenziali stanno contribuendo a chiarire i dubbi interpretativi.

Per il professionista tecnico, il Decreto Salva Casa ha aperto nuove opportunità professionali nel campo delle verifiche di conformità urbanistica, delle sanatorie semplificate e degli accertamenti di stato legittimo. La domanda di prestazioni professionali legate alla regolarizzazione degli immobili è significativamente aumentata a seguito dell'entrata in vigore del decreto, soprattutto nel segmento delle compravendite immobiliari e delle pratiche catastali. La conoscenza approfondita delle nuove disposizioni è divenuta una competenza essenziale per tutti i professionisti che operano nel settore edilizio.

L'articolo 34-bis del DPR 380/2001, come modificato dal Decreto Salva Casa, introduce un sistema di tolleranze costruttive graduate in funzione della superficie utile dell'unità immobiliare. Le tolleranze costruttive riguardano le difformità di misura rispetto al progetto approvato, ovvero le discrepanze tra le dimensioni autorizzate e quelle effettivamente realizzate. Il sistema precedente prevedeva una tolleranza unica del 2% per tutti gli immobili, insufficiente a coprire le difformità riscontrabili negli edifici di dimensioni più contenute. Il nuovo sistema introduce soglie percentuali crescenti al diminuire della superficie.

Per le unità immobiliari con superficie utile superiore a 500 metri quadrati, la tolleranza resta fissata al 2% delle misure previste nel titolo abilitativo. Per le unità con superficie compresa tra 300 e 500 metri quadrati, la tolleranza sale al 3%. Per le unità con superficie tra 100 e 300 metri quadrati, la tolleranza è del 4%. Per le unità con superficie inferiore a 100 metri quadrati, la tolleranza raggiunge il 5%. Queste percentuali si applicano a tutte le misure lineari, alle superfici, ai volumi e alle altezze dell'unità immobiliare, offrendo un margine di tolleranza più adeguato alla realtà costruttiva.

Le tolleranze esecutive, disciplinate dal comma 2 dell'articolo 34-bis, riguardano invece le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità. Il Decreto Salva Casa ha ampliato il catalogo delle tolleranze esecutive, includendo espressamente le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici, il minor dimensionamento dell'edificio, la mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali, le irregolarità esecutive di muri esterni e interni e la difforme ubicazione delle aperture interne, la difforme esecuzione di opere rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria e gli errori progettuali corretti in cantiere.

Le tolleranze costruttive ed esecutive non costituiscono difformità e pertanto non sono soggette ad alcuna sanzione né richiedono sanatoria. L'immobile che presenta scostamenti rientranti nelle tolleranze è da considerarsi conforme al titolo abilitativo originario a tutti gli effetti di legge. Questa qualificazione ha importanti conseguenze pratiche: in sede di compravendita, il tecnico che attesta la conformità urbanistica può dichiarare la conformità dell'immobile anche in presenza di scostamenti entro le tolleranze, senza necessità di pratiche di regolarizzazione. Analogamente, le tolleranze non ostano all'accesso alle detrazioni fiscali per la ristrutturazione.

Il professionista deve tuttavia prestare attenzione al fatto che le tolleranze non si applicano in modo cumulativo. Se un immobile presenta contemporaneamente scostamenti in altezza, in superficie e in volume, ciascuno di essi deve rientrare singolarmente nella percentuale di tolleranza applicabile. Inoltre, le tolleranze non possono essere invocate per giustificare difformità qualitative, come il cambio di materiali strutturali o la modifica della destinazione d'uso, che restano soggette al regime ordinario. La corretta applicazione delle tolleranze richiede un rilievo accurato dell'immobile e un confronto puntuale con il progetto assentito.

Il Decreto Salva Casa ha introdotto il nuovo articolo 36-bis nel DPR 380/2001, che disciplina la sanatoria semplificata per le parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA. La grande novità dell'articolo 36-bis consiste nell'attenuazione del principio della doppia conformità, che tradizionalmente richiedeva che l'opera abusiva fosse conforme alla normativa vigente sia al momento della sua realizzazione sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria. Il nuovo regime prevede una conformità mista: l'opera deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda e alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.

La portata innovativa della doppia conformità attenuata è notevole. Nel regime previgente, disciplinato dall'articolo 36 del TUE (che resta in vigore per le difformità totali), la sanatoria era possibile solo se l'opera risultava conforme alla normativa vigente in entrambi i momenti temporali. Questa condizione era spesso impossibile da soddisfare, poiché la normativa urbanistica ed edilizia si evolve continuamente e un'opera conforme al momento della realizzazione poteva non esserlo più al momento della domanda di sanatoria, e viceversa. L'articolo 36-bis supera questa rigidità, ampliando significativamente le possibilità di regolarizzazione.

La procedura di sanatoria semplificata prevede la presentazione di una domanda al SUE, corredata dalla documentazione tecnica che dimostri la sussistenza dei requisiti di conformità. L'amministrazione ha 45 giorni per verificare la completezza della documentazione e 180 giorni per concludere il procedimento. In caso di silenzio dell'amministrazione, opera il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria. Il richiedente è tenuto al pagamento di una sanzione pecuniaria pari al doppio del contributo di costruzione che sarebbe stato dovuto per l'intervento, e comunque in misura non inferiore a 1.032 euro e non superiore a 30.984 euro.

L'ambito di applicazione dell'articolo 36-bis è circoscritto alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA. Restano escluse le difformità totali, che continuano a essere disciplinate dall'articolo 36 con il requisito della piena doppia conformità, e gli interventi realizzati in assenza di titolo abilitativo per i quali era richiesto il permesso di costruire. Questa limitazione rende essenziale la corretta qualificazione della difformità: una difformità che appaia totale esclude l'accesso alla sanatoria semplificata e richiede il ricorso al più gravoso regime dell'articolo 36.

Il rapporto tra l'articolo 36 e il nuovo articolo 36-bis ha generato un dibattito interpretativo significativo. L'articolo 36 continua a disciplinare l'accertamento di conformità per gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso, mantenendo il requisito della piena doppia conformità. L'articolo 36-bis si applica invece alle parziali difformità e alle varianti essenziali, con il regime attenuato della conformità mista. Il professionista deve individuare con precisione la fattispecie applicabile, poiché la scelta dell'articolo errato può comportare il rigetto della domanda e l'avvio del procedimento sanzionatorio.

La sanatoria semplificata ha avuto un impatto immediato sul mercato immobiliare, facilitando la regolarizzazione di difformità pregresse che ostacolavano le compravendite. Molti notai hanno subordinato la stipula degli atti alla preventiva presentazione della domanda di sanatoria ex articolo 36-bis, accelerando i tempi di regolarizzazione. Per il professionista, la padronanza della procedura di sanatoria semplificata è divenuta una competenza imprescindibile, sia nella fase di due diligence immobiliare sia nella redazione delle pratiche di regolarizzazione.

Il Decreto Salva Casa ha profondamente riformato la disciplina del cambio di destinazione d'uso, modificando l'articolo 23-ter del DPR 380/2001. La novità principale consiste nella liberalizzazione del cambio d'uso senza opere all'interno della stessa categoria funzionale, che è ora sempre consentito senza necessità di titolo abilitativo. Sono inoltre significativamente agevolati i cambi d'uso tra categorie funzionali diverse, che possono essere realizzati mediante SCIA nelle zone omogenee diverse dalla A, purché conformi alla disciplina urbanistica e non comportino un aumento del carico urbanistico non sostenibile.

Le categorie funzionali rilevanti ai fini del cambio di destinazione d'uso sono: residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale. Il cambio d'uso all'interno della stessa categoria, come ad esempio da ufficio a studio professionale o da albergo a bed and breakfast, è ora sempre libero e non richiede alcun titolo abilitativo. Il cambio tra categorie diverse, come da commerciale a residenziale o da produttivo a direzionale, è agevolato ma resta soggetto alla verifica della compatibilità urbanistica e al pagamento dell'eventuale differenza di contributo di costruzione.

Lo stato legittimo dell'immobile, disciplinato dal riformato articolo 9-bis del TUE, è stato ridefinito dal Decreto Salva Casa con l'obiettivo di semplificarne la determinazione. Lo stato legittimo è ora stabilito dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile, integrato con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le tolleranze costruttive ed esecutive entrano nella definizione di stato legittimo, contribuendo a consolidare la legittimità di immobili che presentano piccole difformità.

La prova dello stato legittimo può essere fornita anche mediante documentazione alternativa ai titoli abilitativi, nei casi in cui questi non siano reperibili. Il Decreto Salva Casa ha ampliato il ventaglio delle prove ammissibili, includendo le risultanze catastali, le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio e le perizie giurate. Questa apertura probatoria è particolarmente significativa per gli immobili più antichi, per i quali i titoli abilitativi originari sono spesso irreperibili o mai esistiti, in quanto la costruzione è avvenuta in epoca precedente all'introduzione dell'obbligo della licenza edilizia.

La disciplina dei sottotetti è stata rivisitata dal Decreto Salva Casa con l'obiettivo di favorirne il recupero abitativo. Le nuove disposizioni consentono il recupero dei sottotetti esistenti alla data del 24 maggio 2024, anche in deroga alle altezze minime e ai rapporti aeroilluminanti previsti dal DM Sanità del 1975, purché siano garantite condizioni di salubrità e sicurezza adeguate. Questa previsione amplia significativamente le possibilità di recupero dei sottotetti, soprattutto nei centri storici dove le altezze ridotte impedivano la classificazione dei locali come abitabili secondo la normativa ordinaria. Le regioni possono stabilire condizioni e limiti ulteriori in ragione delle specificità territoriali.

L'impatto complessivo del Decreto Salva Casa sul sistema dei titoli abilitativi è stato profondo e articolato. La riforma ha introdotto una maggiore flessibilità nel rapporto tra il progetto assentito e la realizzazione effettiva, riducendo il formalismo che spesso impediva la circolazione degli immobili e l'accesso alle agevolazioni fiscali. Tuttavia, il decreto non ha depenalizzato l'abusivismo edilizio in senso proprio: gli interventi realizzati in totale difformità dal titolo abilitativo o in assenza di permesso di costruire restano illeciti e soggetti alle sanzioni demolitorie e penali previste dal TUE. Il confine tra tolleranza e abuso resta un tema cruciale che il professionista deve saper gestire con competenza e prudenza.